智庫·熱點 | “土地要素市場化配置”十三個要點分析

來源：智能家居時間：2020-04-10 19:40

　　中央財經(jīng)大學柴鐸

　　寫在前面

　　我們總的認為，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》涉及土地的要點在前期地方試點、創(chuàng)新探索、學術研究中均有提及。此次在中央層面、面向全國正式提出，會對相關土地管理制度改革起到重大推進作用，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住建部為主的相關部委將有一系列政策推出。

　　要素市場化配置是市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎和前提，更是自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵穩(wěn)定器。長期以來，我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、民營企業(yè)快速成長與關鍵要素配置市場化程度低、流動門檻高的矛盾日益凸顯，成為深化改革的掣肘。

　　現(xiàn)代生產(chǎn)要素理論將經(jīng)濟生產(chǎn)要素概括為土地、資本、勞動、管理、信息、技術六類（這里的土地泛指一切自然資源）。其中，土地是唯一具有自然稀缺性和不可創(chuàng)造性的要素，這就決定了土地在經(jīng)濟價值分配中的優(yōu)勢、先導性地位，為國家發(fā)展建設發(fā)揮著空間承載力、自然生產(chǎn)力、空間價值貢獻輸送等多方面作用。但是，由于土地具有空間開敞性、外部性，土地兼具私有資產(chǎn)屬性和公有資源（有競爭性、無排他性）屬性，因而土地資源利用要同時處理好私人利益（效率）和社會公共利益（公平）關系。

　　長期以來，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，我國建立了土地用途管制制度和有償使用制度，一方面嚴格規(guī)劃城鄉(xiāng)土地用途、限制集體土地發(fā)展權，另一方面通過單向的征地制度占有農(nóng)村集體土地經(jīng)濟利益?！?·31大限”后，土地一級市場基本壟斷，成為一個“行政性市場”；土地二級市場在2019年7月自然資源部《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》提出后才啟動放活。土地要素供應中的限制有時會影響土地配置效率（開發(fā)節(jié)奏、利用效率），造成土地資源“嚴重短缺——嚴重浪費”兩方面矛盾并存。

　　2020年3月30日，中共中央、國務院發(fā)布意見第二條即是“推進土地要素市場化配置”，提出“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”“深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革”“鼓勵盤活存量建設用地”“完善土地管理體制”4條舉措，雖只有600字，但包含要點很多、需仔細品讀。

　　我們總的認為：其中要點在前期地方試點探索、學術研究中均有提及。例如，政策中提到的“集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度”“健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業(yè)用地市場供應體系”等問題是近年研究熱點；“探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給”“擴大國有土地有償使用范圍”“研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度”已經(jīng)有上海、浙江、廣東等發(fā)達地區(qū)開展了探索實踐或已有公開討論，如“改革土地計劃管理方式”“加強土地供應利用統(tǒng)計監(jiān)測”則反映了前期學術界研究觀點。但是，這些命題在中央層面面向全國以意見形式正式提出尚屬首次，會對相關土地管理制度改革起到重大推進作用，相關部委將有一系列政策推出以落實中央精神。

　　時值宏觀經(jīng)濟承壓期，我們明顯感到改革步伐大幅加快，知識日新月異，必須不斷學習才能夠追趕市場的腳步。在慨嘆《土地資源管理》教材、講義又需要大幅度刪改的同時，我們選出意見中的十三個要點做簡要分析。

　　要點一：“加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度”

　　分析：2019年《土地管理法》修訂主要包含七大要點，一是改革土地征收制度，二是集體經(jīng)營性建設用地入市，三是宅基地管理制度改革，四是為國土空間規(guī)劃制度改革創(chuàng)新預留法律空間，五是明確國土空間規(guī)劃體系作為各類自然資源開發(fā)、保護、建設的依據(jù)，六是將基本農(nóng)田提升為“永久”基本農(nóng)田，七是強化土地督察制度。

　　其中，征地制度改革（成片開發(fā)、區(qū)片綜合地價）、宅基地制度改革（三權分立、利用方式、有償使用）、經(jīng)營性建設用地入市（用途、收益分配）即所謂“三塊地改革”還存在一定的補充、完善空間（參見筆者《<土地管理法>修訂解讀：構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場》一文）。預計本年度《土地管理法》實施條例以及更細化的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市指導意見》將出臺，需重點關注。

　　要點二：“全面推開農(nóng)村土地征收制度改革……建立公共利益征地的相關制度規(guī)定”

　　分析：征地制度改革的總思路可概括為三個要點，即“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元規(guī)范的安置措施”，與農(nóng)地流轉的政策是相通的（不征才能流轉），體現(xiàn)了“多予少取”。其中，“公共利益”的范圍和情形基本明確，各地區(qū)片綜合地價已較為成熟、約三年一調(diào)整，社保安置補償方面有待各地進一步明確等等；全面推開后必將有配套政策跟進。

　　要點三：擴大國有土地有償使用范圍

　　分析：早在2017年2月國土資源部會同國家發(fā)改委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、林業(yè)局、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》，當時主要是為了土地節(jié)約集約利用，大致導向是“能有償使用就不無償劃撥”——修訂劃撥用地目錄、縮小劃撥范圍。例如，鼓勵能源、環(huán)保、安居房、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣、供熱設施等項目用地出讓、租賃，支持以作價出資或者土地入股；同時，規(guī)定了事業(yè)單位改制企業(yè)后劃撥地塊按有償使用方式處置的辦法。后期，各地配套制定了執(zhí)行方案。

　　同時，這一點也和后文“以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用”相聯(lián)系，例如，以往一些國有企事業(yè)單位實際上已經(jīng)在通過劃撥方式無償取得的國有土地上開發(fā)了一些盈利項目，提高了土地利用效率，同時自身能獲益，但并未繳納土地使用費用，以后將逐步走向規(guī)范化、市場化。

　　本年度，受新冠疫情影響、外需嚴重下滑，經(jīng)濟下行壓力加大，這一政策實踐探索可能加力。

　　要點四：建立公平合理的集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度

　　分析：前期集體經(jīng)營性建設用地33個試點結束后，《土地管理法》很快修訂并將其納入，有些問題仍有待細化落實：

　　一是制定全國統(tǒng)一的集體土地入市標準較難，地方有一定隨意性空間。由于各地推動集體土地入市的動機不同，且不同地區(qū)土地的區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展條件不同，集體土地入市條件差別較大。納入城市規(guī)劃建設范圍的集體經(jīng)營性建設用地哪些該成片開發(fā)？哪些該入市？難以科學、公平、統(tǒng)一認定，且牽涉到基層政府、農(nóng)村集體利益；即便規(guī)定了“XX%的比例”，地方在具體地塊的操作中仍有較大隨意性。

　　二是集體土地入市后的用途限制存在一定爭議。目前看商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)不被允許，但筆者在地方做調(diào)研、規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)，許多地方政府對集體土地入市做房地產(chǎn)開發(fā)有較強意愿，有些時候也是解決問題的唯一途徑，目的也是為了實現(xiàn)村集體、政府、城市開發(fā)建設的多贏，同時也不會造成農(nóng)用地流失或者沖擊傳統(tǒng)一級市場，入市后用途是否可以“因地制宜”、給予地方更大自主權值得關注。

　　三是入市土地利益分配標準尚需繼續(xù)研究。理論上，集體經(jīng)營性建設用地達到入市條件需要相關設施配套，因此農(nóng)村集體和代表公共利益的地方政府都應分享收益。但是，不同地方甚至不同地塊利用情形差別很大，利益分配標準很多時候需要個案個研。2016年《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》提出“調(diào)節(jié)金”這類收益分配手段；2018年開始探索土地增值收益“調(diào)節(jié)金轉稅費”，逐步與城鎮(zhèn)土地增值稅接軌；但在標準等方面相關部門存在意見分歧。

　　綜上所述，上述三個問題決定了集體經(jīng)營性建設用地入市這項改革能否順利推進。理論上，收益分配標準是其中的抓手，將對地方確定那些土地應該入市、入市土地作何用途產(chǎn)生自動的經(jīng)濟引導作用。

　　要點五：健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業(yè)用地市場供應體系。

　　分析：非常必要！許多地方已經(jīng)探索。

　　首先，相較于住宅用地、商服用地，我國工業(yè)用地供應的市場化程度總體較低。早期工業(yè)用地市場的探索可追溯到改革開放初期的“招商引資”時代，在地方“GDP錦標賽”的環(huán)境下，工業(yè)用地基本是協(xié)議方式出讓，出讓年限、價格標準都是地方政府與用地主體協(xié)商確定，千差萬別；為避免國有資產(chǎn)流失，我國不斷規(guī)范工業(yè)用地出讓，基準地價、出讓年限、出讓方式的規(guī)定相繼出臺。但是，由于工業(yè)用地的特殊性（就業(yè)、稅收、利用外資），地方政府為保證某一項目落地、某一用地主體取得土地，很多時候實際不會采用公開市場競價的方式供地。因此，不同地區(qū)、不同地塊工業(yè)用地地價內(nèi)涵、供應情況仍然是不可比的，造成一些問題。

　　第二，工業(yè)用地是企業(yè)的生產(chǎn)要素，用地成本很大程度上決定了企業(yè)生產(chǎn)成本。據(jù)筆者前期案例研究（參見《大洋兩岸的平行競爭:中美城市制造業(yè)用地成本比較》），中國目前工業(yè)用地成本遠高于美國。當前，制造業(yè)對于穩(wěn)定就業(yè)、增強國家應對災難和挑戰(zhàn)能力的作用凸顯，而我國制造業(yè)成本優(yōu)勢正在/已經(jīng)失去，維持我國制造業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的優(yōu)勢地位需多管齊下的舉措。除繼續(xù)優(yōu)化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和營商環(huán)境、加強新型基礎設施建設、提高勞動力人力資本外，通過減稅降費等方式降低企業(yè)生產(chǎn)成本十分必要，而降低企業(yè)用地成本負擔就是一個重要方面。特別是對于“新產(chǎn)業(yè)、新動能”企業(yè)，采用先租后讓、長期租賃等方式供地能夠極大降低企業(yè)成長初期的占款，有利于企業(yè)生存、發(fā)展。

　　第三，有利于工業(yè)用地“全生命周期管理”。隨著科技進步，產(chǎn)業(yè)更新迭代速度加快；加之宏觀經(jīng)濟的不確定性提升，企業(yè)更新/淘汰速度亦在加快。傳統(tǒng)固定年限出讓方式下，企業(yè)破產(chǎn)倒閉、或遇到經(jīng)營困難后，工業(yè)用地長期處于閑置浪費、低效利用狀態(tài)，而對這些地塊的整治改造又受到工業(yè)用地出讓合同的約束，需要給付大量補償款，實施難度很大；這一問題在廣東“三舊”改造、上?！?98”工業(yè)用地減量化等地方實踐中都很突出。彈性年期供應土地有利于對工業(yè)用地實施“全生命周期管理”，有利于及時淘汰落后產(chǎn)能、僵尸企業(yè)，提高土地利用效率，挖掘存量用地潛力，減少不必要的建設用地增量。

　　要點六：推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給

　　分析：一方面，前述原因可見，允許產(chǎn)業(yè)用地類型轉換有利于及時適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、適應企業(yè)經(jīng)營需求，務實的提高土地利用效率、避免土地閑置浪費。另一方面，以往工業(yè)用地與居住用地大尺度空間分離的規(guī)劃模式下，雖然用地結構更加清晰，但職住分離、潮汐式人口遷徙等問題突出。按照新型城鎮(zhèn)化“產(chǎn)城融合”的要求，適應新時代產(chǎn)業(yè)園區(qū)集群化、綜合化發(fā)展態(tài)勢，以及新型用地主體（特別是創(chuàng)業(yè)型用地主體）多元化的用地需求，未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)除安排必要的辦公空間外，也要配套一些生活保障設施空間（如酒店、咖啡廳、健身房、休閑娛樂空間），同時還需要一些研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試、檢測和配套設施用地（已經(jīng)推出的例如廣深莞M0，惠州M+、杭州M創(chuàng)、在北京M4，南京Mx），這就需要對產(chǎn)業(yè)用地進行“混合型、復合化”利用。

　　目前，這一問題各地還在探索，預計一些地方會推出新的用地類型，對產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)市場的新商業(yè)模式打造和場景設計產(chǎn)生影響。

　　要點七：研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度

　　分析：通過稅費的“經(jīng)濟杠桿”倒逼低效建設用地主體主動騰退，這一問題需跟“房地產(chǎn)稅”的整個制度設計相適應（可能作為起步），涉及利益矛盾較多，政策推出、執(zhí)行難度不小。據(jù)了解，相關研究已在進行，需要關注。

　　要點八：以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用

　　分析：國企國資改革是供給側解構性改革的重要內(nèi)容，其方向是推進國有企業(yè)瘦身健體、提質增效，解決歷史遺留問題，改善和加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。由于歷史原因，我國城市中許多國企存量建設用地處于閑置狀態(tài)，但區(qū)位條件好、開發(fā)價值大，是當前城市內(nèi)部存量用地潛力挖掘的重要資源。

　　2019年7月，《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，是我國首個專門規(guī)范土地二級市場的重要文件，提出了建立產(chǎn)權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺。特別是提出了優(yōu)化劃撥土地轉讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價出資或入股土地轉讓規(guī)定，完善土地分割合并轉讓政策等措施，促進存量土地進入二級市場轉讓盤活。實際上為國有企業(yè)存量用地盤活利用提供了路徑，有利于多方共贏，對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也意味著新的市場機會。

　　要點九：深化農(nóng)村宅基地制度改革試點

　　分析：近年研究的關注點是宅基地“三權分立（所有權、資格權、使用權）”，一是通過宅基地有償退出或流轉，減少宅基地一戶多宅、農(nóng)村空心化問題，降低農(nóng)村人口進城后人地分離的土地浪費現(xiàn)象，其目的是“節(jié)地”；二是通過宅基地流轉，盤活存量資源，吸引一些鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)進駐，為鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持，促進鄉(xiāng)村振興。但是，由于宅基地作為農(nóng)民最后生存保障的特殊性，全面放開宅基地“流轉（入市）”有些爭議。

　　對于農(nóng)村土地引入新業(yè)態(tài)，近年政策很多。從《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號）、到《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質升級行動方案（2018——2020年）》（發(fā)改綜合〔2018〕1465號）、再到《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）、以及《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》均對放活農(nóng)村土地利用提出了新舉措。

　　2019年9月，中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，提出落實“一戶一宅”規(guī)定、鼓勵節(jié)約集約利用宅基地、鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。特別提出“宅基地可以通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年。合同到期后，雙方可以另行約定?！睒O大地放活了宅基地流轉、利用。隨著各地試點探索深化，一些細化落實規(guī)定也將出臺。

　　要點十：完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策

　　分析：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是全域國土綜合整治的重要工具，是盤活農(nóng)村建設用地資源的重要途徑，也是“精準扶貧”的重要手段。前期，上海、浙江等地在增減掛鉤指標管理等方面進行了創(chuàng)新探索，節(jié)余指標有償統(tǒng)籌、全域配置等做法實現(xiàn)了指標轉出地、轉入地的雙贏，也能夠顯化土地資源價值、提升土地利用效率。2018年，自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，進一步明確增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑有關要求，未來沿著這一方向還會有進一步探索完善。

　　要點十一：“完善土地利用計劃管理……探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制”

　　分析：這是兩個相互聯(lián)系的問題，筆者在前期《“改革土地計劃管理方式”真的是“松綁”么？——你看錯了重點》一文中進行了詳細分析，讀者可以參考。幾項要點可以明確：

　　第一，傳統(tǒng)土地指標自上而下式的“多因素分解法”、“趨勢分解法”即將弱化、成為歷史，“供地跟著項目走”將是大勢所趨。當前我國新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標遠未實現(xiàn)，但后備土地資源卻日趨減少，更需要統(tǒng)籌好促進經(jīng)濟增長和合理利用土地的關系，讓土地到效用最大化的地方去?！巴恋馗椖孔摺闭浅鲇谶@樣的背景——如果沒有好的項目，地方就不要再浪費有限的土地指標。

　　第二，“改革土地指標分配方式、下放用地審批權、改進耕地占補平衡”三個政策要聯(lián)系起來看，實際共同構成了土地利用管理的“市場化”門檻和調(diào)節(jié)機制，體現(xiàn)了“放管服”的意圖。前期，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）提出耕地“數(shù)量、質量、生態(tài)”三位一體保護，以及“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，分類入庫”；特別是在“市場化異地占補平衡指標有償調(diào)劑（省域內(nèi)指標調(diào)劑）”方面提出了新思路。

　　“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制”可能產(chǎn)生兩方面作用：第一，未來欠發(fā)達地區(qū)不用自己開發(fā)建設，也可以通過耕保指標交易分享發(fā)達地區(qū)土地開發(fā)的空間價值；第二，對于哪些項目應該優(yōu)先安排用地，發(fā)達地區(qū)要自己衡量、排序，只有特別重要、特別迫切、特別好的項目，發(fā)達地區(qū)有自主審批權限后，才會結合自身情況適度調(diào)劑指標，促成其落地。這些政策都體現(xiàn)了土地計劃管理方式趨向靈活、務實、市場化。

　　要點十二：加強土地供應利用統(tǒng)計監(jiān)測

　　分析：這一點看似不明顯的語句恰恰很關鍵。未來，城市土地供應和利用監(jiān)測將更加精細化，對土地供應量、歷史供應量和開工建設情況（特別是批而未供、供而未用等）進行分類監(jiān)督，為結合城市土地利用情況優(yōu)化未來供應節(jié)奏、規(guī)模提供決策支撐，也對囤地、浪費行為進行督導懲戒，相關政策機制可能很快出臺，值得關注。

　　要點十三：推動制定不動產(chǎn)登記法

　　分析：2014年12月22日，國務院正式公布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，由自然資源部（原國土資源部）負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，實現(xiàn)登記機構、簿冊、依據(jù)、平臺“四統(tǒng)一”。2015年底，國家、省級、地市級不動產(chǎn)登記職責機構整合全面完成；2017年末，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記技術平臺覆蓋全國?！恫粍赢a(chǎn)登記法》的正式出臺將為相關工作提供法律保障，預計很快將出臺。

　　由于近年全國土地管理改革的實踐探索加速、相關新政策出臺很快，文中不到之處敬請批評指正！

　　責任編輯：馬琳曹冉京

　　審讀：戴士潮

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（責任編輯：季麗亞 HN003）