來源：國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理/李振 王帆

1994年，當(dāng)“廣東四小虎”風(fēng)頭正勁時(shí)，廣東開全國(guó)先例提出規(guī)劃珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)（市）群，決定從打造“單打冠軍”向“組團(tuán)冠軍”轉(zhuǎn)變。

這一決定背后，與區(qū)域發(fā)展模式之變息息相關(guān)。以往以單打獨(dú)斗為主的城市競(jìng)爭(zhēng)，削弱了區(qū)域和規(guī)模的優(yōu)勢(shì)，其產(chǎn)出的只有“諸侯經(jīng)濟(jì)”，在彼時(shí)大流通、大市場(chǎng)的世界經(jīng)濟(jì)格局中，形成規(guī)模效益才能打出響亮的“珠江牌”。

26年后，區(qū)域發(fā)展模式再次迭代，在全面推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，廣東對(duì)外公布《廣東省建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的若干措施》，提出科學(xué)制定廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展機(jī)制，增強(qiáng)都市圈綜合承載能力和輻射帶動(dòng)作用。

廣東省委黨校原副校長(zhǎng)、教授陳鴻宇認(rèn)為，廣東省提出制定五大都市圈規(guī)劃，在打破行政邊界、構(gòu)筑跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制方面邁出了關(guān)鍵性一步。

恒大研究院院長(zhǎng)助理熊柴分析，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)具有集聚效應(yīng)，而人隨產(chǎn)業(yè)走，人口自然也會(huì)向城市群都市圈集聚。

從單打冠軍到團(tuán)體冠軍

廣東的城市發(fā)展最早以盛產(chǎn)“單打冠軍”而名聲在外，中山、東莞、順德、南海無一例外。

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師馬向明告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，中國(guó)最早在1980年就確立了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。也確實(shí)得益于此，廣東的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快。

“彼時(shí)廣東經(jīng)濟(jì)騰飛就是抓住了‘放權(quán)’這一點(diǎn)，將權(quán)力下放到市縣?！瘪R向明回憶，為了進(jìn)一步帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，1988年新設(shè)了惠州、東莞、汕尾、河源4個(gè)地級(jí)市。

到了1994年，一輪新的改革開放大潮洶涌而來。為了改變行政分割、各自為政的城市發(fā)展模式，形成區(qū)域和規(guī)模的優(yōu)勢(shì)，廣東正式提出建立珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，編制珠三角城市群發(fā)展規(guī)劃。

馬向明告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，當(dāng)時(shí)定下的城市發(fā)展定位是避免相互競(jìng)爭(zhēng)與內(nèi)耗，要從“單打冠軍”變成“團(tuán)體冠軍”。

恒大研究院的研究團(tuán)隊(duì)在分析了十幾個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體上百年的數(shù)據(jù)后也發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)化模式與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不符，絕大多數(shù)國(guó)家的人口、產(chǎn)業(yè)都在持續(xù)向城市群、都市圈集聚。

事實(shí)證明，中國(guó)2001年加入世貿(mào)組織后，隨著國(guó)內(nèi)大城市與世界的聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)，全球化帶來的產(chǎn)業(yè)國(guó)際化分工與協(xié)作，讓城市間的連接加強(qiáng)，不少城市以城市群的形式抱團(tuán)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

這樣的例子在廣東隨處可見。廣佛肇（廣州-佛山-肇慶）三城形成強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)圈，廣州服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)、佛山制造業(yè)強(qiáng)大、肇慶擁有廣闊的發(fā)展腹地，GDP規(guī)模位居世界前列。深莞惠（深圳-東莞-惠州）三城同樣競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)勁，深圳科技創(chuàng)新、東莞與惠州高端制造，共同構(gòu)成了全球制造業(yè)中心的核心供應(yīng)鏈。

跨珠三角都市圈將肩負(fù)起推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。視覺中國(guó)

跨珠三角都市圈肩負(fù)重任

隨著城市群中的核心大都市在融入國(guó)際分工網(wǎng)絡(luò)中的作用越來越大，一個(gè)更大尺度的都市形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生。

這里的尺度指的是城市調(diào)配資源的能力。馬向明告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，尺度一變，管理內(nèi)容也變了。

“隨著城市范圍擴(kuò)大，以市域轄區(qū)為界的行政管理模式帶來的資源調(diào)配能力越顯捉襟見肘，亟需打破行政壁壘，促進(jìn)要素自由流動(dòng)。”馬向明認(rèn)為，城市群以產(chǎn)業(yè)鏈為單位，都市圈則更多的是服務(wù)人流、物流等要素。

鑒于上述一系列變化，中國(guó)城市發(fā)展策略也隨之調(diào)整。2019年2月，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》明確指出，要求促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展，以培育現(xiàn)代都市圈為城市群建設(shè)突破口，并要求放開除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，相比此前傳統(tǒng)意義上的廣佛肇、深莞惠、珠中江（珠海-中山-江門）都市圈劃分，此次廣東點(diǎn)名的都市圈，名稱與此前不同，對(duì)應(yīng)著區(qū)域協(xié)同范圍與目標(biāo)的升級(jí)。

廣東省在2018年印發(fā)的《人口發(fā)展規(guī)劃（2017-2030年）》中，提出增強(qiáng)珠三角城市群的輻射帶動(dòng)作用，打造形成“廣佛肇+清遠(yuǎn)、云浮、韶關(guān)”，“深莞惠+汕尾、河源”，“珠中江+陽(yáng)江”三大都市區(qū)。

非珠三角城市納入珠三角核心區(qū)的這一模式被稱為跨珠三角都市圈。在受訪專家看來，這意味著跨珠三角都市圈將肩負(fù)起推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。

廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡由來已久，粵東、粵西、粵北與珠三角之間的經(jīng)濟(jì)鴻溝一直是廣東實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的一大難題。

數(shù)據(jù)顯示，2019年珠三角核心區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了86.28%，早已媲美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的水平。但粵東、粵西為主的沿海經(jīng)濟(jì)帶只有53.33%，粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)也只有50.80%，落后于全國(guó)平均水平。

跨珠三角都市圈能夠改變這一格局嗎？至少?gòu)纳钲诙际腥Υ饲暗膰L試來看，效果可行。

自2018年底深汕特別合作區(qū)揭牌以來，深圳不斷推動(dòng)其資金、技術(shù)、項(xiàng)目向汕尾流動(dòng)，極大地促進(jìn)了深汕特別合作區(qū)的發(fā)展。2019年深汕特別合作區(qū)GDP增長(zhǎng)23.0%，增速位列全市第一。

馬向明認(rèn)為，在跨珠三角都市圈框架下，像汕尾和河源這樣的大都市圈城市，將優(yōu)先享受到中心城市的輻射，獲得更多資源對(duì)接的機(jī)會(huì)。

深圳嘗到拆圍墻甜頭

都市圈在帶動(dòng)非珠三角城市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也在提升珠三角核心區(qū)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。深圳便在發(fā)展“拆圍墻”式都市圈中嘗到了甜頭。

在今年全國(guó)兩會(huì)上，來自深圳的全國(guó)人大代表、騰訊公司董事會(huì)主席兼首席執(zhí)行官馬化騰，提交了一份與“都市圈”有關(guān)的建議，其中一個(gè)出發(fā)點(diǎn)在于解決深圳的土地短缺問題。

馬化騰提出，未來的深圳先行示范區(qū)不僅要有高樓林立的中央商業(yè)區(qū)、金融核心區(qū)，還要有集中連片的高端制造集群、設(shè)計(jì)加工區(qū)。未來，在保證不突破生態(tài)紅線的前提下擴(kuò)大土地等關(guān)鍵資源供給，是深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要一環(huán)。

在一線城市中，深圳是面積最小的一個(gè)，僅約2000平方公里。2005-2018年，深圳人口增長(zhǎng)57%，但城市建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)29%，特別是2015年以來深圳人口年均增量超50萬，居全國(guó)之首。

如何擴(kuò)大土地資源供給？馬化騰建議，一方面需要深圳下大力氣優(yōu)化現(xiàn)有土地資源分配方式，提升土地利用效率；另一方面需要跨區(qū)域統(tǒng)籌，打破目前的總量瓶頸。

具體而言，深圳可借鑒深汕特別合作區(qū)的“產(chǎn)業(yè)飛地”模式，推動(dòng)在承接深圳制造業(yè)轉(zhuǎn)移較多的其他兄弟城市如河源復(fù)制類似合作區(qū)。在目前已經(jīng)開始運(yùn)轉(zhuǎn)的“產(chǎn)業(yè)飛地”，實(shí)施先行示范區(qū)優(yōu)惠政策的定點(diǎn)定向落地，實(shí)現(xiàn)對(duì)制造業(yè)的“政策精準(zhǔn)滴灌”。

盡管他并未直接提出都市圈的概念，但跨區(qū)域統(tǒng)籌的理念已經(jīng)與都市圈規(guī)劃不謀而合。

深圳無論是與莞惠還是河汕，都已經(jīng)有緊密的產(chǎn)業(yè)合作。早在幾年前，深圳市人民政府發(fā)展研究中心主任吳思康就曾提出，打造以深圳為中心的C5（City five）大都市圈，成為深莞惠（3+2）經(jīng)濟(jì)圈的升級(jí)版。

吳思康的觀點(diǎn)是，發(fā)展都市圈是保持產(chǎn)業(yè)鏈完整的戰(zhàn)略舉措。深圳產(chǎn)能外遷已成趨勢(shì)，如果主動(dòng)將產(chǎn)能有序轉(zhuǎn)移到惠州、河源、汕尾等地，仍將處于深圳產(chǎn)業(yè)鏈條的覆蓋半徑，有利于保持產(chǎn)業(yè)鏈的完整性，也給周邊帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇。

暨南大學(xué)教授胡剛舉例稱，受土地空間局限與成本上漲因素影響，不少深圳的制造企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到周邊的東莞、惠州，但研發(fā)與市場(chǎng)部門并未離開深圳。“這既騰出了深圳的產(chǎn)業(yè)用地空間，又強(qiáng)化了深圳的創(chuàng)新中心與服務(wù)中心地位，可謂一舉兩得?！?/p>

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)黃奇帆近日也撰文指出，超大城市有義務(wù)帶動(dòng)周邊、照應(yīng)周邊，不僅要考慮自己市域范圍的事情，還要考慮到整個(gè)都市圈、城市群的發(fā)展。

黃奇帆認(rèn)為，一方面，要將部分資源讓渡給都市圈、城市群，以促進(jìn)后者更快地發(fā)展；另一方面，城市群、都市圈發(fā)展后又會(huì)眾星拱月，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，使超大城市實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。

廣東都市圈雙輪驅(qū)動(dòng)策略

在陳鴻宇看來，發(fā)展都市圈最重要的兩大抓手，即產(chǎn)業(yè)與交通。

要以開放的胸懷辦產(chǎn)業(yè)。對(duì)中心城市而言，產(chǎn)業(yè)要進(jìn)得來，也能出得去；對(duì)其他城市而言，同樣要“敞開大門”。而都市圈內(nèi)交通首先要實(shí)現(xiàn)一體化，特別是打通城際軌道交通以及大量的城市與城市之間的“斷頭路”。

交通與產(chǎn)業(yè)這兩大抓手，在廣州都市圈發(fā)展過程中體現(xiàn)得淋漓盡致。

中山大學(xué)城市化研究院院長(zhǎng)李郇撰文指出，廣州、佛山是全國(guó)聯(lián)系最緊密的兩個(gè)城市，廣佛同城化是全國(guó)的標(biāo)桿。這得益于廣佛在產(chǎn)業(yè)與交通上的一體化發(fā)展。

廣佛在產(chǎn)業(yè)上的聯(lián)系，可追溯到1980年代。彼時(shí)，廣州一大批“星期天工程師”騎車到佛山，極大地支撐起佛山各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展。此后，佛山更是積極承接廣州商貿(mào)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)的外溢。

作為《廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展策略規(guī)劃》項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人之一，中規(guī)院深圳分院創(chuàng)新空間規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所研究員孫婷在分析廣佛產(chǎn)業(yè)聯(lián)系時(shí)表示，兩個(gè)城市產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)發(fā)展，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，廣州基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為佛山輕型工業(yè)提供原材料，佛山輕工業(yè)又以廣州為巨大消費(fèi)市場(chǎng)。

據(jù)一家研究機(jī)構(gòu)計(jì)算，廣州與佛山的絕對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量為47443.53，相當(dāng)于廣州與珠三角經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量的一半，更是佛山與珠三角其他城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量的三倍。

而在交通一體化上，廣佛更是一直走在全國(guó)其他城市同城化的前沿。廣佛兩市互聯(lián)交通的覆蓋率超過70%，兩市之間建成銜接軌道1條，在建2條；已建成道路共27條，在建銜接道路6條。

中規(guī)院的數(shù)據(jù)顯示，廣佛日均總跨境出行量超過163萬人次，占廣州對(duì)外出行總量的45%，占佛山對(duì)外出行總量的63%。且廣佛之間的交互交通量占廣佛兩市總交通量的74%-81%，過境交通占比僅為9%-15%，是整個(gè)灣區(qū)交通聯(lián)系最為緊密的都市圈。

深圳對(duì)周邊城市的產(chǎn)業(yè)溢出效應(yīng)同樣顯著。吳思康在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，以前的深圳和周邊城市的產(chǎn)業(yè)合作主要是市場(chǎng)行為，今后在省政府的統(tǒng)籌下，可以從政策層面建立一些聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如搭建產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)，使幾地之間的產(chǎn)業(yè)布局更有序、更均衡、更科學(xué)。

深莞惠三地曾在2018年提出在臨深區(qū)域共同打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的設(shè)想，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值、稅收存量歸當(dāng)?shù)厮?，增量部分由三地政府在協(xié)商基礎(chǔ)上按比例分成，提升中心城市輻射帶動(dòng)作用。

深圳都市圈也正在謀求跨城際交通的發(fā)展。按照規(guī)劃，深圳地鐵10號(hào)線將東延至東莞鳳崗，11號(hào)線北延至東莞長(zhǎng)安，14號(hào)線東延至惠州惠陽(yáng)，22號(hào)線北延至東莞塘廈。深圳還嘗試聯(lián)合周邊城市共同編制都市圈軌道交通規(guī)劃。

汕湛省域副中心仍待加強(qiáng)

研究了多年都市圈的馬向明發(fā)現(xiàn)，珠三角的廣佛都市圈和深莞惠都市圈，作為核心城市的廣州和深圳，都比相鄰的城市在等級(jí)上高一級(jí)。更高的行政級(jí)別，讓核心城市在國(guó)家公共資源的聚集上，如交通、公共服務(wù)設(shè)施的配置方面享有優(yōu)先權(quán)，從而創(chuàng)造向中心集聚的吸引力。

廣東規(guī)劃的五大都市圈中，珠江西岸都市圈的珠海、中山、江門，汕潮揭都市圈的汕頭、潮州、揭陽(yáng)，湛茂都市圈的湛江、茂名，這些城市間的公共資源的集聚能力并無太大差異。

在馬向明看來，行政等級(jí)沒有差異的城市間，資源分配上往往會(huì)采取平衡的政策，在均衡化的發(fā)展模式下，將難以形成都市圈的城市組織結(jié)構(gòu)。

當(dāng)然，行政資源的分配只是都市圈發(fā)展的一個(gè)方面，更為重要的是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和帶動(dòng)，從而使得周邊城市產(chǎn)生深層的內(nèi)在聯(lián)系，資源要素加速流動(dòng)，而這就需要發(fā)展到一定階段的中心城市發(fā)揮帶動(dòng)與輻射作用。

廣東省體制改革研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)彭澎在接受媒體采訪時(shí)表示，要打造汕潮揭、湛茂都市圈，首先要加快汕頭和湛江兩個(gè)省域副中心城市的建設(shè)。

目前，汕頭和湛江這兩個(gè)省域副中心相比周邊地區(qū)的城市優(yōu)勢(shì)不夠，區(qū)域首位度不夠，引領(lǐng)帶動(dòng)能力仍不足，要增強(qiáng)這兩大副中心城市吸引人才、資金尤其是大公司集聚的力度。

針對(duì)如何加快省域副中心城市建設(shè)，全國(guó)人大代表、湛江市市長(zhǎng)姜建軍在全國(guó)兩會(huì)期間表示，湛江將聚焦交通、產(chǎn)業(yè)、改革開放、城市能級(jí)等重點(diǎn)，扛起全面建設(shè)省域副中心城市的歷史重任。

在都市圈時(shí)代，跨珠三角都市圈涉及眾多發(fā)展程度不一的城市，如何破局？

陳鴻宇認(rèn)為，對(duì)于都市圈來說關(guān)鍵在于打破行政邊界，首先是政府轉(zhuǎn)變職能，不再唯GDP論，而是考慮高質(zhì)量發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不再以行政邊界去割裂市場(chǎng)邊界，清理強(qiáng)化行政邊界的、滯后于時(shí)代的規(guī)章，甚至法律。

在這方面，東莞正做出表率。

全國(guó)人大代表、東莞市委書記梁維東在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，東莞作為深圳都市圈的組成部分，正深度參與都市圈規(guī)劃編制。接下來，東莞將主動(dòng)對(duì)接深圳都市圈建設(shè)，打造深莞“深度融合、一體聯(lián)動(dòng)”發(fā)展格局，推動(dòng)?xùn)|莞各類規(guī)劃與都市圈規(guī)劃的全面對(duì)接融合。

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