新加坡住房模式能否成功復(fù)制于中國(guó)?

來(lái)源：智能家居時(shí)間：2020-09-04 09:07

原標(biāo)題：新加坡住房模式能否成功復(fù)制于中國(guó)？

近日，有城市住建局負(fù)責(zé)人表示，要學(xué)習(xí)新加坡，未來(lái)的住房比例是“六比四”，即目標(biāo)是60%市民能夠住在政府提供的租賃或出售的住房中。這引發(fā)了較大的關(guān)注與爭(zhēng)議。

新加坡住房模式能否成功復(fù)制中國(guó)大城市？

要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要弄清楚：新加坡住房模式的核心是什么？有哪些基本實(shí)現(xiàn)條件？

所謂新加坡住房模式，其核心是在城市人口規(guī)模適中且穩(wěn)定的背景下，政府通過(guò)對(duì)土地資源的有力控制及財(cái)政巨額補(bǔ)貼，幫助本地居民以較低成本實(shí)現(xiàn)居者有其屋。新加坡住房模式的核心載體是組屋（性質(zhì)上類(lèi)似于我國(guó)上世紀(jì)90年代末的經(jīng)濟(jì)適用房）。政府投資興建組屋，并以低廉的價(jià)格出售給國(guó)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年，高達(dá)82%的新加坡公民居住在組屋里，組屋自有率在90%以上。新加坡由此成為高人口密度城市住房模式的典范之一。

當(dāng)然，新加坡住房模式并非簡(jiǎn)單地由政府大規(guī)模供應(yīng)低價(jià)住宅，它同樣是一個(gè)復(fù)雜精密的體系。據(jù)筆者考證，其隱含基本實(shí)現(xiàn)條件至少包括：

一是人口規(guī)模適中且相對(duì)穩(wěn)定。根據(jù)新加坡《2019年人口簡(jiǎn)報(bào)》，截至2019年6月，新加坡的總?cè)丝跒?70萬(wàn)。這個(gè)規(guī)模僅與江西省南昌市的人口規(guī)模（(2019年末560.06 萬(wàn)常住人口)大體相當(dāng)。如果城市人口規(guī)模基數(shù)過(guò)大或膨脹較快，則政府補(bǔ)貼全體居民建房有財(cái)政破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

二是政府掌控了相當(dāng)數(shù)量的土地資源。新加坡在獨(dú)立前，國(guó)有土地的數(shù)量約占國(guó)土總面積的60%左右。新加坡獨(dú)立以后，國(guó)家通過(guò)較低成本征用個(gè)人土地的辦法擴(kuò)大了國(guó)有土地，全國(guó)私人占有的土地面積已由獨(dú)立前的40%下降至20%左右。政府可以低成本提供大量土地供住房建造，才使新加坡住房模式成為現(xiàn)實(shí)。

三是政府財(cái)力雄厚，財(cái)政有能力和意愿補(bǔ)貼住房建設(shè)。新加坡政府對(duì)建屋發(fā)展局(HDB)提供大量財(cái)政補(bǔ)貼和住房發(fā)展貸款以實(shí)施組屋建設(shè)。由于組屋以低于建設(shè)成本價(jià)格出售，導(dǎo)致建屋發(fā)展局每年都發(fā)生巨額赤字（虧損），該赤字需要由政府補(bǔ)助金來(lái)彌補(bǔ)。從1960年開(kāi)始撥款至2013年，HDB累計(jì)的獲得的政府補(bǔ)助金為223.75億新元。僅2017財(cái)年，新加坡政府為HDB提供的補(bǔ)貼為20億新元。這得益于新加坡經(jīng)濟(jì)起飛，政府可支配的財(cái)力充裕，使得財(cái)政大規(guī)模補(bǔ)貼住房建設(shè)成為可能。

四是政府提供的福利性住宅僅需覆蓋“本地居民”。新加坡既是城市又是國(guó)家，由于龐大的外來(lái)勞工并非國(guó)民，政府并無(wú)義務(wù)為其提供自有住房。新加坡《2019年人口簡(jiǎn)報(bào)》顯示，新加坡570萬(wàn)常住人口中，公民350萬(wàn)占61.4%，永久居民53萬(wàn)占9.2%，非居民人口168萬(wàn)占29.4%。根據(jù)新加坡政府的相關(guān)規(guī)定，有資格申購(gòu)新建組屋的僅為占常住人口61.4%的公民，且年滿(mǎn)21歲（已婚）或35歲（未婚）。占常住人口9.2%的永久居民僅有資格購(gòu)買(mǎi)二手組屋，但是二手組屋較一手組屋約升值30%，福利性已經(jīng)大為減弱。這與杭州等城市的新房購(gòu)房“萬(wàn)人搖”類(lèi)似，一二手房?jī)r(jià)格倒掛是政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的普遍現(xiàn)象。

由于本地勞動(dòng)力短缺，外來(lái)人員一直是新加坡勞動(dòng)力的重要組成部分。2019年，新加坡總?cè)丝诩s570萬(wàn)，其中非居民人口接近170萬(wàn)，近140萬(wàn)為外來(lái)工作人士。占總?cè)丝诩s三成的龐大外來(lái)人口，沒(méi)有資格購(gòu)買(mǎi)政府組屋。他們要么以較高的市場(chǎng)價(jià)租購(gòu)住宅，要么只能居住在條件較為惡劣的務(wù)工宿舍內(nèi)（另一個(gè)版本的籠屋）。這些外籍勞工主要來(lái)自馬來(lái)西亞、孟加拉國(guó)、緬甸等東南亞國(guó)家，從事著體力活，包括建筑、制造、海事造船、加工和服務(wù)業(yè)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前新加坡有多達(dá)32.3萬(wàn)名外籍務(wù)工人員居住在務(wù)工宿舍，其中20萬(wàn)人住在43家專(zhuān)用宿舍，每處宿舍可容納3000至2萬(wàn)人不等。其余十余萬(wàn)人則住在工廠改建的宿舍，或是工地臨時(shí)建造的小型宿舍。

來(lái)源：新加坡《2019年人口簡(jiǎn)報(bào)》

綜上可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)政府財(cái)力雄厚、政府能以相對(duì)較低成本提供土地、城市人口規(guī)模適中且相對(duì)穩(wěn)定、外來(lái)人口不享受住房福利共同構(gòu)成新加坡住房模式的約束條件。只有這五個(gè)條件同時(shí)滿(mǎn)足條件下，才可能形成一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。缺少一個(gè)條件，整個(gè)體系就可能崩潰或無(wú)法良性運(yùn)作。比如政府如果包攬外來(lái)人口的住房，或常住人口規(guī)模再擴(kuò)大30%-35%，都可能使政府補(bǔ)貼系統(tǒng)無(wú)法運(yùn)行。

再回過(guò)頭來(lái)看看我國(guó)的城市住房體系，是否契合新加坡住房模式所需的五大隱含約束條件。

以深圳為例，首先，城市人口規(guī)模過(guò)大且膨脹很快，不能滿(mǎn)足第一個(gè)約束條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年末，深圳常住人口1343.88萬(wàn)人，比上年末增加41.22萬(wàn)人。十年間，深圳的常住人口從2010年的1035萬(wàn)人增加到了2019年的1343萬(wàn)人，凈流入308萬(wàn)人。另?yè)?jù)廣東移動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新中心2017年12月《基于移動(dòng)大數(shù)據(jù)的深圳市人口統(tǒng)計(jì)研究報(bào)告》，2017年11月，每天生活在深圳的人數(shù)都超過(guò)了2500萬(wàn)，平均達(dá)到了2567.2萬(wàn)人。在扣除了“過(guò)客”和“訪客”之后，估計(jì)的深圳常住人口2180萬(wàn)左右。顯然，和新加坡的570萬(wàn)人相比，二者之間人口規(guī)模顯然不在一個(gè)層次上。要實(shí)現(xiàn)新加坡住房模式，對(duì)政府籌措土地能力和公共財(cái)力的要求都可能幾何倍增長(zhǎng)。

其次，無(wú)法將廣大外來(lái)人口排除在大規(guī)模的住房福利之外，不能滿(mǎn)足第四個(gè)約束條件。深圳統(tǒng)計(jì)的常住人口1343.88萬(wàn)人中，常住戶(hù)籍人口494.78萬(wàn)人，常住非戶(hù)籍人口849.10萬(wàn)人。如果將非戶(hù)籍人口849.10萬(wàn)人排除在外，政府僅解決常住戶(hù)籍人口494.78萬(wàn)人的住房問(wèn)題，問(wèn)題將會(huì)大為簡(jiǎn)化。但我國(guó)正處于城市化階段，每年大量外來(lái)人口涌入城市。同時(shí)又有大量人口從小城市進(jìn)入大城市。這些外來(lái)人口既是新市民，同時(shí)也是深圳奇跡的創(chuàng)造者。如果將他們排除在發(fā)展成果之外，新建立住房模式將淪為少數(shù)人的福利而失去積極意義。如果要低價(jià)為包含外來(lái)人口的全體常住人口供應(yīng)住房，深圳財(cái)力可能無(wú)法承擔(dān)，也無(wú)法籌集對(duì)應(yīng)的土地。

可見(jiàn)，中國(guó)作為人口大國(guó)，且仍處于相對(duì)快速城市化階段尚未結(jié)束，城市常住人口規(guī)模和外來(lái)人口規(guī)模都十分龐大。這使得以新加坡住房模式為代表的封閉式住房補(bǔ)貼模式，無(wú)法在中國(guó)大城市有效運(yùn)行。單純復(fù)制新加坡住房模式，因脫離國(guó)情而終將失敗。上世紀(jì)90年代未開(kāi)始推行的經(jīng)濟(jì)適用房，其實(shí)就是以新加坡組屋為藍(lán)本所設(shè)計(jì)。最初的設(shè)想是通過(guò)土地劃撥的方式低成本建房，讓多數(shù)城鎮(zhèn)居民能以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房。最后由于地方政府財(cái)力限制和缺乏積極性，經(jīng)濟(jì)適用房模式很快潰敗，商品房取而代之成為住房主導(dǎo)。在多數(shù)城市，經(jīng)濟(jì)適用房被改成僅面向低收入階層的保障房。上海等城市在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)還取消了經(jīng)濟(jì)適用房。此后二十年，房地市場(chǎng)迅速發(fā)展，居民住房條件得到長(zhǎng)足改善，但房?jī)r(jià)也連續(xù)飆升。

從理論和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，中國(guó)作為人口大國(guó)，城市人口規(guī)模龐大，只有依靠市場(chǎng)機(jī)制的效率，才可能更好地解決多數(shù)人的住房問(wèn)題。才能促進(jìn)居民條件的不斷改善。如果六成以上的城鎮(zhèn)居民要依賴(lài)政府提供住房，由于政府組織供應(yīng)效率的相對(duì)低下，居民住房條件將長(zhǎng)期難以得到有效改善，一如房改前的狀況。這將違背改革的初衷。

至于高房?jī)r(jià)及房地產(chǎn)泡沫，主要問(wèn)題并不在于住房的市場(chǎng)化，而在于土地供應(yīng)和金融體系的市場(chǎng)化不足。特別是城市政府通過(guò)土地拍賣(mài)以擴(kuò)充財(cái)力，在一定程度上造成地價(jià)與房?jī)r(jià)的螺旋式上漲。一些針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)炒作者，也主要是看準(zhǔn)了土地供應(yīng)缺乏彈性這條。

未來(lái)的發(fā)展改革方向，一是通過(guò)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化，建立多渠道的住房土地供應(yīng)體系；二是通過(guò)區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化，擴(kuò)大城市居住半徑；三是夯實(shí)城市政府穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的主體責(zé)任；四是改革住房金融體系，為居民家庭提供更多的政策性住房金融支持。

（作者鄒琳華為中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院住房大數(shù)據(jù)項(xiàng)目組組長(zhǎng)）

鄒琳華

來(lái)源：澎湃新聞