第一財(cái)經(jīng)

作者：劉展超    責(zé)編：胥會(huì)云

最近幾年，全國土地出讓收入一年要達(dá)到6、7萬億元，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就相當(dāng)于三農(nóng)增加了600、700億元的投入。

從“十四五”開始，土地出讓增值收益的分配將在城市與農(nóng)村之間逐步調(diào)整，千億規(guī)模的增量資金將支援鄉(xiāng)村振興。

近日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》（下稱《意見》），要求按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收入城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，加快補(bǔ)上“三農(nóng)”發(fā)展短板。

“最近幾年，全國土地出讓收入一年要達(dá)到6、7萬億元，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就相當(dāng)于三農(nóng)增加了600、700億元的投入。毫無疑問，這項(xiàng)改革的逐步實(shí)施，將會(huì)對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一個(gè)有力的資金支持?！痹?4日的國新辦發(fā)布會(huì)上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊說。

土地出讓純收益大約占20%

韓俊表示，土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設(shè)可以說對“土地財(cái)政”的依賴性是很大的。

土地增值收益多少投向了城市建設(shè)，又有多少投向了農(nóng)村？此前官方較少披露此類數(shù)據(jù)。

“我們作了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計(jì)高達(dá)28萬億，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計(jì)是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設(shè)的比例比農(nóng)村要高得多?！表n俊說。

韓俊認(rèn)為，要全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要真刀真槍地干，需要真金白銀地投。除了繼續(xù)增加財(cái)政一般公共預(yù)算“三農(nóng)”的投入以外，也要想辦法拓寬資金來源渠道，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，就是一個(gè)重要的資金籌措渠道，是一個(gè)重要的制度安排。

底線：8%

按照《意見》要求，從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)？《意見》規(guī)定，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位確定計(jì)提方式。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實(shí)際，從以下兩種方式中選擇一種組織實(shí)施：

一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計(jì)提，若計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計(jì)提。

為何給地方提供了兩種計(jì)提方式？

韓俊表示，這兩種方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出等成本性支出后的收益，反映了各地實(shí)際可以統(tǒng)籌使用的資金規(guī)模。但是土地出讓成本性支出的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一規(guī)定，一些地方很容易通過做大成本性支出，來縮減土地出讓收益，我們在調(diào)研中也遇到很多這樣的情況。土地出讓收入是直接繳入地方國庫的，收入數(shù)目是有據(jù)可查的，便于操作和監(jiān)督，但是它不能夠完全反映地方可以使用的資金規(guī)模。

“在征求地方意見的過程中，不少省份選擇按收入的一定比例來計(jì)提，也有不少的省份選擇按收益的一定比例來計(jì)提。所以說為了照顧各地實(shí)際，避免“一刀切”，文件提出了兩種方案供地方來選擇?！表n俊說。

為什么按收益計(jì)提方式中還又加了一個(gè)不低于土地出讓收入8%的條件？

韓俊表示，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)成本納入成本核算范圍，這樣一來會(huì)虛增土地出讓成本，會(huì)縮減土地出讓收益?！兑庖姟防锩鞔_提出，不得虛增土地出讓成本、縮減土地出讓收益。如果不作這樣的規(guī)定，在有些地方政策就會(huì)縮水。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書局局長吳宏耀也表示，即使地方“做小”了土地出讓收益，還有“土地出讓收入的8%”這個(gè)比例來把關(guān)，這就為資金計(jì)提規(guī)模劃出了底線。不管兩種方式怎么提，底線就是不能低于土地出讓收入的8%。

相比于現(xiàn)狀（6.6%），新政策出臺后土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的比例如能提高到8%，按照一年7萬余元土地出讓收入計(jì)算，則可直接為“三農(nóng)”建設(shè)增加千億元投入。

不增加地方新負(fù)擔(dān)

對于地方而言，此次改革并不直接影響當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎屖杖牖蚴找?，但改變的是這筆資金的投向，如果增加對三農(nóng)投入千億元規(guī)模，也同時(shí)意味著投向其他領(lǐng)域的會(huì)相應(yīng)縮減千億元。

現(xiàn)在一些地方基層政府財(cái)政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，會(huì)不會(huì)對地方財(cái)政收支帶來一些影響？

對此，吳宏耀認(rèn)為，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，是城鄉(xiāng)關(guān)系的一次重大調(diào)整，可能會(huì)在一定程度上改變地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

不過，《意見》已經(jīng)明確這項(xiàng)改革從明年開始實(shí)施，允許地方分5年改革到位，到2025年達(dá)到目標(biāo)要求。各省（區(qū)、市）可以確定分年度目標(biāo)和實(shí)施步驟，合理把握改革的節(jié)奏，分5年來達(dá)到目標(biāo)要求。

此外，《意見》還提出了兩個(gè)允許，一是允許將已收儲(chǔ)土地的出讓收入繼續(xù)通過計(jì)提國有土地收益基金，用于償還因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計(jì)算核定。第二是允許省級政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。

通過這些舉措，可在一定程度上減少此項(xiàng)改革對地方財(cái)政收支的影響。

“地方土地出讓收入主要是用來搞建設(shè)的，過去主要投向了城市，現(xiàn)在要求更多投向農(nóng)村，所以地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，也可以說從‘左口袋’掏到了‘右口袋’，所以沒有給地方政府增加新的負(fù)擔(dān)?！眳呛暌J(rèn)為，通過這幾條措施，這項(xiàng)改革對地方財(cái)政收支的影響不會(huì)太大。

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