圖片來(lái)源：每日經(jīng)濟(jì)新聞(博客,微博)陳星 攝

9月16日凌晨4時(shí)33分，四川省瀘州市瀘縣發(fā)生6.0級(jí)地震，川渝多地有明顯震感。據(jù)瀘縣有關(guān)方面介紹，截至9月16日11時(shí)，瀘縣“9·16”地震已造成死亡3人，重傷3人，輕傷85人。因地震收治入院26人。

與此同時(shí)，據(jù)四川省消防救援總隊(duì)消息，受地震影響，當(dāng)?shù)匾患揖破髢?chǔ)酒倉(cāng)庫(kù)的170余個(gè)儲(chǔ)酒瓷罐受損破裂，200余噸高濃度白酒泄漏。高濃度白酒是甲類(lèi)火災(zāi)危險(xiǎn)品，遇到火星就會(huì)發(fā)生爆燃。為此，四川消防調(diào)集9車(chē)55名消防指戰(zhàn)員到現(xiàn)場(chǎng)處置，對(duì)泄漏的白酒進(jìn)行持續(xù)稀釋。

四川省地震局當(dāng)天召開(kāi)新聞通氣會(huì)，專(zhuān)家根據(jù)區(qū)域構(gòu)造特征、歷史地震活動(dòng)水平、地震序列特點(diǎn)等綜合分析認(rèn)為，該區(qū)域近期發(fā)生更大地震的可能性不大，但余震仍將持續(xù)一段時(shí)間，應(yīng)注意后續(xù)余震的防范工作。

而在長(zhǎng)江入?？冢虾Ｓ?6日17時(shí)解除臺(tái)風(fēng)藍(lán)色預(yù)警信號(hào)，今年第14號(hào)臺(tái)風(fēng)“燦都”逐漸遠(yuǎn)離。前不久“煙花”過(guò)境造成的損失和傷害，仍然記憶猶新，有網(wǎng)友評(píng)論說(shuō)，“風(fēng)大雨大，決不能心大?！?/p>

9月14日，為應(yīng)對(duì)“燦都”來(lái)襲，上海外灘江堤區(qū)域臨時(shí)關(guān)閉 圖片來(lái)源：上海黃浦

地震、臺(tái)風(fēng)，只是這個(gè)擁有14億人口的大國(guó)面臨的諸多災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的一小部分。像今年發(fā)生的甘肅白銀越野賽事故、湖北十堰燃?xì)獗ā⑧嵵萏卮蟊┯甑?，為什么?huì)導(dǎo)致那么多傷亡？國(guó)家減災(zāi)委專(zhuān)家委副主任、原國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專(zhuān)家組組長(zhǎng)閃淳昌認(rèn)為，“預(yù)警的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性和覆蓋率不行”，是很重要的原因。

“災(zāi)害預(yù)警能力也要現(xiàn)代化?！辈痪们?，一場(chǎng)關(guān)于“災(zāi)害預(yù)警”的跨界研討在成都舉行，一方面肯定了目前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的進(jìn)步，更重要的是，需要明確接下來(lái)還應(yīng)該做什么？下一步如何才能做得更好？

挑戰(zhàn)

中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。據(jù)國(guó)家減災(zāi)委統(tǒng)計(jì)，全世界有記載的十大自然災(zāi)害中，有6次發(fā)生在中國(guó)，其中3次為破壞性地震，3次為洪澇災(zāi)害。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)才有了真正意義上的防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理。

一個(gè)節(jié)點(diǎn)是，2003年取得抗擊“非典”疫情勝利后，大力推進(jìn)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制）為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建設(shè)，清華大學(xué)蘇世民書(shū)院院長(zhǎng)薛瀾，稱(chēng)之為“實(shí)現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的歷史性跨越”。

另一個(gè)標(biāo)志性事件則是2018年機(jī)構(gòu)改革中，新組建應(yīng)急管理部，整合了11個(gè)部門(mén)的13項(xiàng)職能，主管應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和安全生產(chǎn)監(jiān)管，承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作，管理近20萬(wàn)名國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍。

瀘縣地震發(fā)生后，武警四川總隊(duì)、應(yīng)急救援部門(mén)及多個(gè)民間救援組織趕赴當(dāng)?shù)鼐仍?圖片來(lái)源：每日經(jīng)濟(jì)新聞?dòng)浾?陳星 攝

應(yīng)急管理部今年5月通報(bào)稱(chēng)，全國(guó)因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)、因?yàn)?zāi)倒塌房屋數(shù)量、災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP比重，2018-2020年的三年均值，比2015-2017年的三年均值，分別降低36.6%、63.7%、31.3%。

特別是2020年面對(duì)大疫大汛雙重考驗(yàn)，成功戰(zhàn)勝了1998年以來(lái)最嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，因洪澇災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)歷史最低。

但風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。閃淳昌認(rèn)為，一方面因?yàn)樽匀粸?zāi)害的突發(fā)性、異常性和復(fù)雜性在增加，極端性凸顯。像今年歐洲、美國(guó)都發(fā)生了特大洪澇災(zāi)害，難以預(yù)料的全球性氣候反常和難以控制的自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生；

與此同時(shí)，我國(guó)安全生產(chǎn)處在脆弱期、爬坡期和過(guò)坎期，道路交通、煤礦礦產(chǎn)開(kāi)采，特別是危化品等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域重大事故頻發(fā)，以及城市地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施隨著年限增長(zhǎng)，事故隱患逐步顯現(xiàn)，形勢(shì)不容樂(lè)觀；而公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性和嚴(yán)峻性，則帶來(lái)新的重大挑戰(zhàn)，不確定性更加明顯。

閃淳昌特別提到，中國(guó)目前是“高風(fēng)險(xiǎn)的城市”和“不設(shè)防的農(nóng)村”并存，城市的脆弱性越來(lái)越凸顯，主要表現(xiàn)在城市災(zāi)害的突發(fā)性、多樣性、復(fù)雜性、連鎖性，受災(zāi)對(duì)象的集中性，以及災(zāi)害后果的嚴(yán)重性和放大性。

技防

“安全是最基本的發(fā)展環(huán)境?！睆募夹g(shù)層面進(jìn)一步提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，是被寄予厚望的。

以地震預(yù)警為例，借助電磁波比地震波跑得更快的原理，四川、云南等地居民提前收到來(lái)自社區(qū)“大喇叭”、電視彈窗等預(yù)警，如今已愈發(fā)成為一種“常態(tài)”。

此次瀘縣6.0級(jí)地震，成都高新減災(zāi)研究所與中國(guó)地震局聯(lián)合建設(shè)的中國(guó)地震預(yù)警網(wǎng)，就分別向成都、重慶、瀘州提前49秒、31秒、6秒預(yù)警。部分國(guó)產(chǎn)手機(jī)最新內(nèi)置了地震預(yù)警功能，今天凌晨成功開(kāi)啟“倒計(jì)時(shí)”提醒模式。

圖片來(lái)源：央視財(cái)經(jīng)

不過(guò)，應(yīng)對(duì)洪澇、臺(tái)風(fēng)、堰塞湖等一系列災(zāi)害，技防仍然還有很大提升空間。

作為洪澇災(zāi)害中最薄弱的環(huán)節(jié)，2000-2010年，山洪災(zāi)害年均死亡1178人，占因洪死亡74%。2010年以來(lái)，國(guó)家投資300多億元，初步建成全國(guó)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和群策群防體系，山洪年均死亡減少825人，成效巨大。

但水利部減災(zāi)中心工程技術(shù)研究部副主任劉榮華認(rèn)為，該監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)目前存在的一個(gè)主要問(wèn)題，就在于精準(zhǔn)度不夠高。

“精準(zhǔn)度不夠高的原因是，山洪防御主要是以雨量指標(biāo)來(lái)進(jìn)行防御，沒(méi)有考慮上下游的關(guān)系和前期降雨的影響。”他建議說(shuō)，在山洪帶防御模式上，調(diào)整為以水區(qū)為單元來(lái)進(jìn)行分析，后臺(tái)以流域?yàn)閱卧獊?lái)進(jìn)行計(jì)算。

同時(shí)，還應(yīng)建立漸進(jìn)式的預(yù)警體系，綜合利用天氣預(yù)報(bào)信息和洪水模型來(lái)進(jìn)行預(yù)警，從預(yù)見(jiàn)期長(zhǎng)的24小時(shí)到6小時(shí)的天氣預(yù)報(bào)，作為落區(qū)氣象預(yù)警，從而起到提醒作用。

劉榮華提到，在大江大河和資料比較好的中小河流，洪水預(yù)報(bào)精度“大概能達(dá)到80%”，但在小流域，特別是流域面積小于200的“無(wú)資料地區(qū)”，則需要采用大量高精度地形地貌數(shù)據(jù)，考慮匯流情況，結(jié)合不同預(yù)見(jiàn)期的各類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)報(bào)預(yù)警。

四川省自然資源廳機(jī)關(guān)黨委書(shū)記、（兼）省應(yīng)急管理廳副廳長(zhǎng)謝安軍認(rèn)為，受地形地貌、地質(zhì)構(gòu)造等因素影響，一些隱蔽性、突發(fā)性強(qiáng)的隱患，依靠現(xiàn)有技術(shù)手段及能力一時(shí)還難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)預(yù)警也有難度。

他表示，截至目前，四川已查明的各類(lèi)地質(zhì)隱患達(dá)到300多處，但根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)四川發(fā)生的災(zāi)害都不在隱患點(diǎn)，盡管開(kāi)展多輪拉網(wǎng)式地毯式排查，還有不少隱患沒(méi)有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別。

整合

“構(gòu)建應(yīng)急指揮信息和綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系”，被明確寫(xiě)入“十四五”規(guī)劃綱要。

著眼于“全災(zāi)種、大應(yīng)急”加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，從單一災(zāi)種應(yīng)急救援向全災(zāi)種應(yīng)急救援轉(zhuǎn)變，從區(qū)域性作戰(zhàn)向跨區(qū)域、跨國(guó)應(yīng)急救援轉(zhuǎn)變，從災(zāi)后救援向防范救援救災(zāi)全過(guò)程參與轉(zhuǎn)變。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)急管理部和地方應(yīng)急管理部門(mén)的設(shè)立，對(duì)于統(tǒng)一指揮，整合力量，更加高效地應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件起到了重要作用。但在風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急指揮過(guò)程中，應(yīng)急管理部門(mén)作為平行的政府部門(mén)，去協(xié)調(diào)其他部門(mén)也面臨著不同程度的困難。

系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌能力，面臨不小考驗(yàn)。

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部教授李雪峰提到，白銀越野賽事故中“天氣情況是知道的，問(wèn)題是預(yù)警決策”；鄭州暴雨災(zāi)害中，“主要是預(yù)警行動(dòng)展開(kāi)的問(wèn)題”。

今年7月，鄭州致地鐵5號(hào)線發(fā)生內(nèi)澇，并導(dǎo)致12人死亡、5人受傷 圖片來(lái)源：視頻截圖

而這些挑戰(zhàn)恰恰表明，提升預(yù)警能力不能僅靠各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的努力，更需要管理層面的整合。李雪峰談到：“在最核心的理念上，各級(jí)政府是不是都要從信息獲取、災(zāi)情研判、預(yù)警決策、預(yù)警響應(yīng)這些方面，有明確的認(rèn)識(shí)。”

實(shí)際運(yùn)行中，薛瀾表示，地方政府在預(yù)防性減災(zāi)的投入方面，還存在著“治理失靈”問(wèn)題。

他解釋說(shuō)，從參與動(dòng)機(jī)來(lái)講，預(yù)防性減災(zāi)是當(dāng)期就要有真金白銀的投入，但“收益”卻是不確定的，可能產(chǎn)生一種僥幸心理，同時(shí)，還有人認(rèn)為“反正小災(zāi)問(wèn)題不大，大災(zāi)就是大補(bǔ)，中央和其他地方會(huì)來(lái)幫助我們，這樣就會(huì)使得地方政府在預(yù)防性減災(zāi)投入方面動(dòng)機(jī)不足。”

根據(jù)他和團(tuán)隊(duì)的研究，1995年到2014年間，預(yù)防性減災(zāi)的投入總體是增長(zhǎng)的，但各省差異比較大，且地區(qū)之間的差異在擴(kuò)大；不同類(lèi)型的災(zāi)種，投入差別也比較大，其中水患最多、地震次之，同時(shí)，地震減災(zāi)的支出波動(dòng)隨意性相對(duì)來(lái)講也更大。

“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，減災(zāi)的投入是搭了財(cái)政的便車(chē)，但是在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方財(cái)政有更多困難的情況下，會(huì)不會(huì)受到影響，這是值得關(guān)注的?！毖懙慕ㄗh是，在關(guān)注科技、關(guān)注各種現(xiàn)代化信息手段同時(shí)，非常需要建立一個(gè)地方政府穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)防范投入機(jī)制。

另一個(gè)更現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題還在于，誰(shuí)來(lái)發(fā)布預(yù)警？

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、應(yīng)急法研究中心主任林鴻潮表示，目前法律上有關(guān)突發(fā)事件預(yù)警概念的界定，還存在一些爭(zhēng)議。比如地震速報(bào)預(yù)警是利用時(shí)間差發(fā)布預(yù)報(bào)，是已經(jīng)發(fā)生的事情，在他看來(lái)，就不屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的預(yù)測(cè)性預(yù)警，“法律上規(guī)定的一定是事前，即將發(fā)生或者發(fā)生可能性增大，但還沒(méi)有發(fā)生。”

而氣象部門(mén)發(fā)布的預(yù)警（預(yù)報(bào)），則是對(duì)公眾和有關(guān)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)提示，具有建議性，不具有法定強(qiáng)制效力。

“氣象臺(tái)發(fā)布預(yù)報(bào)后，政府還要做決策，以政府名義發(fā)出法律意義上的應(yīng)急預(yù)警?！绷著櫝北硎?，一旦發(fā)出這樣的預(yù)警，就意味著政府作出了統(tǒng)一決策，就必然會(huì)統(tǒng)一調(diào)度，才不會(huì)“打亂仗”。

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